Memaknai Perbuatan dan Perjanjian dalam UU Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat

Ditulis pada 13 June 2008 oleh legalitas.org
Oleh: Suhariyono AR

1. Pedahuluan
Pasal 33 UUD 1945, tampaknya mengandung makna bahwa negara boleh melakukan monopoli. Tapi monopoli ini hanya diperuntukkan bagi negara dalam rangka menguasai bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalam bumi Indonesia serta cabang-cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak. Cabang-cabang produksi (dulu di GBHN dikenal dengan sektor) yang menguasai hajat hidup orang banyak perlu diberikan suatu batasan ruang lingkup dan pengertian yang jelas sehingga kekhawatiran tindakan monopoli yang bukan sektor pemenuhan hajat hidup orang banyak tidak terjadi, misalnya, perusahaan semen, perusahaan terigu, perusahaan gula, dll. (apakah semen, terigu, dan gula merupakan sektor pemenuhan hajat hidup orang banyak?).

Jika Pasal 51 UU Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (UU Monopoli) dikaitkan dengan Pasal 33 UUD, apakah dapat diartikan bahwa semua yang mendasarkan pada Pasal 33 UUD tersebut dikecualikan dari larangan monopoli. Jika ya, maka semua turunan dari pelaksanaan Pasal 33 UUD dikompilasi untuk dijadikan rujukan dalam membuat pedoman dan kriteria pengecualian.

Di Indonesia, kebutuhan akan air minum, listrik, minyak, telepon, pos, transportasi, masih dianggap sebagai sektor yang memenuhi kebutuhan hajat hidup orang banyak. Untuk itu, negara masih sebagai pemegang saham terbesar dalam sektor-sektor tersebut. Namun karena perkembangan ekonomi yang global, dan tuntutan persaingan yang sehat, serta memberikan kesempatan yang seluas-luasnya pada masyarakat untuk berusaha, perusahaan tersebut kemudian dijadikan perusahaan yang go public. Pertamina diberikan kesempatan 5 tahun untuk mengubah perusahaannya menjadi persero dan berdasarkan Undang-undang tentang Migas, penjualan BBM nantinya tidak hanya dilakukan Pertamina, melainkan perusahaan lain dapat menjual BBM (meskipun BBMnya impor dari luar negeri dengan syarat tertentu berdasarkan batasan tarif yang ditentukan pula).

Dengan adanya perkembangan di atas, apakah Pasal 33 UUD 1945 masih perlu dipertahankan, kita tunggu perkembangan ekonomi global berikutnya. Monopoli yang dilegalkan oleh peraturan perundang-undangan (dalam hal ini UUD) diartikan sebagai monopoly by law. Di samping itu, kita kenal pula adanya monopoly by nature yakni monopoli yang lahir dan tumbuh secara alamiah karena didukung oleh iklim dan lingkungan yang sesuai dengan pangsa pasar tempat pelaku usaha tumbuh yang didukung pula oleh faktor-faktor yang dominan. Faktor yang dominan ini jika meluas dan global, yang penyebarannya mendunia, misalnya, perusahaan Microsoft, akan menutup kemungkinan daya saing perusahaan lain yang sejenis.

Jenis monopoli yang ketiga adalah monopoly by licence yakni monopoli yang diperoleh melalui perizinan yang biasanya menggunakan pengaruh kekuasaan. Monopoli yang terakhir ini sering mengganggu keseimbangan pasar yang sedang berjalan. Diskriminasi sering timbul dari jenis monopoli ini.

Dalam perjalanan untuk menghambat monopoli di Indonesia, pemerintah telah berusaha untuk mengeluarkan suatu kebijakan, misalnya, adanya sistem “bapak angkat” yang dilakukan oleh perusahaan besar terhadap perusahaan kecil. Juga pernah ada usaha pemerintah dengan menyarankan kepada konglomerat untuk mengalihkan sahamnya ke perusahaan kecil atau koperasi. Namun usaha di atas belum mencapai sasaran karena belum ada peraturan perundang-undangan yang mendasarinya.

Sekarang ini telah disahkan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, juga ada Undang-undang Nomor 9 Tahun 1995 tentang Usaha Kecil yang didukung pula oleh Undang-undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen, maka selayaknya pelaku usaha telah terikat dengan komitmen yang dituangkan dalam ketiga undang-undang di atas untuk selalu mematuhi norma yang diatur di dalamnya.

2. Praktik Monopoli atau Persaingan Usaha Tidak Sehat
Di dalam UU Monopoli, secara garis besar mengatur suatu larangan praktik monopoli dan persaingan tidak sehat yang dibagi menjadi dua yakni larangan atas kegiatan tertentu dan larangan atas perjanjian tertentu. Monopoli diartikan sebagai penguasaan atas produksi dan atau pemasaran barang dan atau atas penggunaan jasa tertentu oleh satu pelaku atau satu kelompok pelaku usaha.

Praktik monopoli adalah pemusatan kekuasaan ekonomi oleh satu atau lebih pelaku usaha yang mengakibatkan dikuasainya produksi dan atau pemasaran atas barang dan atau jasa tertentu sehingga menimbulkan persaingan usaha tidak sehat dan dapat merugikan kepentingan umum.

Pemusatan kekuasaan ekonomi adalah penguasaan yang nyata atas suatu pasar bersangkutan oleh satu atau lebih pelaku usaha sehingga dapat menentukan harga barang dan atau jasa. Persaingan usaha tidak sehat adalah persaingan antarpelaku usaha dalam menjalankan kegiatan produksi dan atau pemasaran barang dan atau jasa yang dilakukan dengan cara tidak jujur atau melawan hukum atau menghambat persaingan usaha.
Praktik monopoli atau persaingan usaha tidak sehat yang ditentukan dalam UU Monopoli meliputi perbuatan (kegiatan usaha) dan perjanjian sebagai berikut:

(Oligopoli) pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain untuk secara bersama-sama melakukan penguasaan produksi dan atau pemasaran barang dan jasa yang dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat; pelaku usaha diduga atau dianggap secara bersama-sama melakukan penguasaan produksi tersebut apabila 2 atau 3 pelaku usaha atau kelompok pelaku usaha menguasai lebih dari 75 % pangsa pasar untuk satu jenis barang dan atau jasa tertentu;
(Penetapan Harga) pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya untuk menetapkan harga atas suatu barang dan atau jasa yang harus dibayar oleh konsumen atau pelanggan pada pasar bersangkutan yang sama; ketentuan tersebut tidak berlaku bagi suatu perjanjian yang dibuat dalam suatu usaha patungan atau suatu perjanjian yang didasarkan undang-undang yang berlaku.
pelaku usaha yang membuat perjanjian yang mengakibatkan pembeli yang satu harus membayar dengan harga yang berbeda dari harga yang harus dibayar oleh pembeli lain untuk barang dan atau jasa yang sama;
pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya untuk menetapkan harga di bawah pasar, yang dapat mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat;
pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain yang memuat persyaratan bahwa penerima barang dan atau jasa tidak akan menjual atau memasok kembali barang dan atau jasa yang telah diterimanya, dengan harga yang lebih rendah daripada harga yang telah diperjanjikan sehingga dapat mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat;
(Pembagian Wilayah) pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya yang bertujuan untuk membagi wilayah pemasaran atau alokasi pasar terhadap barang dan atau jasa sehingga dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat;
(Pemboikotan) pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya untuk menolak menjual setiap barang dan atau jasa dari pelaku usaha lain sehingga perbuatan tersebut :
a. merugikan atau dapat diduga merugikan pelaku usaha lain; atau
b. membatasi pelaku usaha lain dalam menjual atau membeli setiap barang dan atau jasa dari pasar bersangkutan.
(Kartel) pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha saingannya yang bermaksud mempengaruhi harga dengan mengatur produksi dan atau pemasaran suatu barang dan atau jasa, yang dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat;
(Trust) pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain untuk melakukan kerja sama dengnan membentuk gabungan perusahaan atau perseroan yang lebih besar, dengan tetap menjaga dan mempertahankan kelangsungan hidup masing-masing perusahaan atau perseroan anggotanya, yang bertujuan untuk mengontrol produksi dan atau pemasaran atas barang dan atau jasa sehingga dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan tidak sehat;
(Oligopsoni) pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain yang bertujuan untuk secara bersama-sama menguasai pembelian atau penerimaan pasokan agar dapat mengendalikan harga atas barang dan atau jasa dalam pasar yang bersangkutan, yang dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat dengan menguasai lebih dari 75 % pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu;
(Integrasi Vertikal) pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain yang bertujuan untuk menguasai sejumlah produk yang termasuk dalam rangkaian produksi barang atau jasa tertentu yang mana setiap rangkaian produksi merupakan hasil pengolahan atau proses lanjutan, baik dalam satu rangkaian langsung maupun tidak langsung, yang dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat;
(Perjanjian Tertutup) pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain yang memuat persyaratan bahwa pihak yang menerima barang dan atau jasa hanya akan memasok atau tidak memasok kembali barang dan atau jasa tersebut kepada pihak tertentu dan atau pada tempat tertentu;
pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pihak lain yang memuat persyaratan bahwa pihak yang menerima barang dan atau jasa tertentu harus bersedia membeli barang dan atau jasa lain dari pelaku usaha pemasok;
pelaku usaha yang membuat perjanjian mengenai harga atau potongan harga tertentu atas barang dan atau jasa, yang memuat persyaratan bahwa pelaku usaha yang menerima barang dan atau jasa dari pelaku usaha pemasok;
a. harus bersedia membeli barang dan atau jasa lain dari pelaku usaha pemasok;
b. tidak akan membeli barang dan atau jasa yang sama atau sejenis dari pelaku usaha lain yang menjadi pesaing dari pelaku usaha pemasok.
(Perjanjian dengan Pihak Luar Negeri) pelaku usaha yang membuat perjanjian dengan pihak lain di luar negeri yang memuat ketentuan yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat;
(Monopoli) pelaku usaha yang melakukan penguasaan atas produksi dan atau pemasaran barang dan atau jasa yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat; pelaku usaha tersebut patut diduga atau dianggap melakukan penguasaan atas produksi dan atau pemasaran barang dan atau jasa tersebut, apabila:
a. barang dan atau jasa yang bersangkutan belum ada substansinya;
b. mengakibatkan pelaku usaha lain tidak dapat masuk ke dalam persaingan usaha barang dan atau jasa yang sama; atau
c. satu pelaku atau satu kelompok pelaku usaha menguasai lebih dari 50 % pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu.
(Monopsoni) pelaku usaha yang menguasai penerimaan pasokan atau menjadi pembeli tunggal atas barang dan atau jasa dalam pasar bersangkutan yang dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan yang tidak sehat; pelaku usaha tersebut patut diduga atau dianggap menguasai penerimaan pasokan atau menjadi pembeli tunggal, apabila satu pelaku usaha atau satu kelompok usaha menguasai lebih dari 50% pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu.
(Penguasaan Pasar) pelaku usaha yang melakukan satu atau beberapa kegiatan, baik sendiri maupun bersama pelaku usaha lain, yang dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat berupa :
a. menolak dan atau menghalangi pelaku usaha tertentu untuk melakukan kegiatan usaha yang sama pada pasar bersangkutan;
b. menghalangi konsumen atau pelanggan pelaku usaha pesaingnya untuk tidak melakukan usaha dengan pelaku usaha pesaingnya itu;
c. membatasi perederan dan atau penjualan barang dan atau jasa pada pasar bersangkutan; atau
d. melakukan praktik diskriminasi terhadap pelaku usaha tertentu.
pelaku usaha yang melakukan pemasokan barang dan atau jasa dengan cara melakukan jual rugi atau menetapkan harga yang sangat rendah dengan maksud untuk menyingkirkan atau mematikan usaha pesaingnya di pasar bersangkutan sehingga dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat;
pelaku usaha yang melakukan kecurangan dalam menetapkan biaya produksi dan biaya lainnya yang menjadi bagian dari komponen harga barang dan atau jasa yang dapat mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat;
(Persekongkolan) pelaku usaha yang bersekongkol dengan pihak lain untuk mengatur dan atau menentukan pemenang tender sehingga dapat mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat;
pelaku usaha yang bersekongkol dengan pihak lain mendapatkan informasi kegiatan usaha pesaingnya yang diklasifikasi sebagai rahasia perusahaan sehingga mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat;
pelaku usaha yang bersekongkol dengan pihak lain untuk menghambat produksi dan atau pemasaran barang dan atau jasa pelaku usaha pesaingnya dengan maksud agar barang dan atau jasa yang ditawarkan atau dipasok di pasar bersangkutan menjadi berkurang baik dari kualitas, maupun ketepatan waktu yang dipersyaratkan;
(Posisi Dominan) pelaku usaha yang menggunakan posisi dominan baik secara langsung maupun tidak langsung untuk :
a. menetapkan syarat-syarat perdagangan dengan tujuan untuk mencegah dan atau menghalangi konsumen memperoleh barang dan atau jasa yang bersaing, baik dari segi harga maupun kualitas;
b. membatasi pasar dan pengembangan teknologi;
c. menghambat pelaku usaha lain yang berpotensi menjadi pesaing untuk memasuki pasar bersangkutan.
disebut pelaku usaha yang memiliki posisi dominan tersebut apabila :
a. satu pelaku usaha atau satu kelompok pelaku usaha menguasai 50% atau lebih pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu;
b. dua atau tiga pelaku atau kelompok pelaku usaha menguasai 75% atau lebih pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu.
(Jabatan Rangkap) orang yang menduduki jabatan sebagai direksi atau komisaris dari suatu perusahaan, pada waktu yang bersamaan merangkap menjadi direksi atau komisaris pada perusahaan lain, apabila perusahaan tersebut;
a. berada dalam pasar bersangkutan yang sama;
b. memiliki keterkaitan yang erat dalam bidang dan atau jenis usaha;
c. secara bersama-sama dapat menguasai pangsa pasar barang dan atau jasa tertentu, yang dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat.
(Pemilikan Saham) pelaku usaha yang memiliki saham mayoritas pada beberapa perusahaan sejenis yang melakukan kegiatan usaha dalam bidang yang sama pada pasar bersangkutan yang sama, atau mendirikan beberapa perusahaan yang memiliki kegiatan usaha yang sama pada pasar bersangkutan yang sama, apabila kepemilikan tersebut mengakibatkan :
a. satu pelaku usaha atau satu kelompok pelaku usaha menguasai 50% atau lebih pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu;
b. dua atau tiga pelaku atau kelompok pelaku usaha menguasai 75% atau lebih pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu.
• (Penggabungan, Peleburan, dan Pengambilalihan) pelaku usaha yang melakukan penggabungan atau peleburan badan usaha yang dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat;
pelaku usaha dilarang melakukan pengambilalihan saham perusahaan lain apabila tindakan tersebut dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat;
3. Pengecualian
Untuk memahami makna “perbuatan” dan “perjanjian”, diperlukan suatu pemahaman setiap pasal yang terkait dengan larangan atas perbuatan dan perjanjian tersebut. UU telah membagi larangan praktek monopoli ke dalam dua istilah pokok yakni perbuatan (kagiatan) yang dilarang dan perjanjian yang dilarang. Kedua istilah tersebut harus dipilah-pilah untuk memudahkan pemahaman, mana yang perbuatan (kegiatan) dan mana yang perjanjian.

UU dalam menggunakan istilah tampaknya tidak konsisten. Pasal 50 a menggunakan istilah “perbuatan”, padahal istilah tersebut tidak dikenal dalam larangan sebagaimana ditentukan dalam Bab IV UU. Hal ini berseberangan dengan istilah “perjanjian” yang telah dikenal dalam Bab III UU. Mengenai hal ini harus disepakati bersama bahwa istilah perbuatan harus dimaknai “kegiatan” karena hanya kedua istilah tersebut yang dinyatakan dilarang dan dikecualikan.

Mengenai kegiatan yang dilarang, UU memberikan satu bab khusus yang mengatur mengenai kegiatan yang dilarang, yakni dalam Bab IV yang terdiri atas 8 pasal. Jika ditinjau karakteristik dari kegiatan yang dilarang tersebut, maka kegiatan yang dilarang tersebut dapat digolongkan ke dalam 4 kegiatan, yakni:
a. monopoli (Pasal 17);
b. monopsomi (Pasal 18);
c. penguasaan pasar (Pasal 19 – Pasal 21);
d. persekongkolan (Pasal 22 – Pasal 24).

Jika 4 kegiatan di atas dikecualikan berdasarkan peraturan perundang-undangan, maka kegiatan tersebut tidak dipidana. Peraturan perundang-undangan yang mengecualikan harus diartikan hanya undang-undang karena tidak mungkin terjadi suatu undang-undang dikecualikan oleh peraturan di bawahnya. Pengecualian tersebut juga berlaku bagi perjanjian yang hanya diatur oleh undang-undang.

4. Penutup

Pasal 50 huruf a yang menentukan adanya pengecualian terhadap perbuatan dan atau perjanjian yang bertujuan melaksanakan peraturan perundang-undangan yang berlaku harus diartikan hanya pada undang-undang;
Kegiatan harus diartikan perbuatan sebagaimana ditentukan dalam Bab IV;
Semua perbuatan dan perjanjian yang ditentukan dalam Undang-Undang harus dirinci satu persatu dan dicarikan rujukannya ke undang-undang lainnya yang memang mengecualikan perbuatan dan perjanjian tersebut;
Jika setiap perbuatan dan perjanjian yang ditentukan dalam Undang-Undang tidak dikecualikan dalam suatu undang-undang, maka pengecualian Pasal 50 huruf a tidak berlaku.
Perlu adanya pengkajian terhadap substansi undang-undang yang melaksanakan Pasal 33 UUD 1945, jika Pasal 51 UU Monopoli dimaknai sebagai pengecualian terhadap turunan Pasal 33 tersebut.